Analyse critique de la loi des finances, exercice 2011

vendredi 8 juillet 2011,par Jean Bosco Nzosaba

Résumé exécutif Le Burundi conduit depuis 2006 sa politique économique à travers le Cadre stratégique de Croissance et de Lutte Contre la Pauvreté CSLP et en 2007, il a mis en place un PAP (programme d’actions prioritaires) pour la mise en ouvre du CSLP. Le CSLP vient de prendre fin avec l’année 2010 et le Budget 2011 a été élaboré dans un contexte où le PAP était inexistant. Analyser comment le Gouvernement a continué à préserver les dépenses pro pauvres est une tâche intéressante surtout qu’une étude d’évaluation du CSLP I venait d’être validée en septembre 2010. L’OAG qui a continué à évaluer l’action gouvernementale à travers le Budget est intéressé par l’analyse du budget de l’année 2011 pour préparer un plaidoyer pour que le Gouvernement adopte les meilleures pratiques pour contribuer à la réduction de la pauvreté. Le Budget pour un Etat comme le Burundi est beaucoup plus qu’un instrument comptable et financier. C’est un outil de politique fiscale et financière de l’Etat qui peut stimuler ou désinciter les activités économiques et influer sur le développement social, il permet de promouvoir différents objectifs nationaux, certains généraux et d’autres spécifiques. Les objectifs assignés au budget de l’Etat sont :
  Les objectifs économiques : croissance, équilibre économique, emploi ;
  Les objectifs sociaux : répartition équitable du revenu et de la richesse ;
  Les objectifs politiques : avancement des droits, indépendance, autonomie nationale, paix. Comme le processus du budget 2010, le processus de vote du budget 2011 du Burundi n’a pas été transparent à cause des faits ci-après :
  La lettre de cadrage a été présentée en juin 2010 ;
  La loi des finances a été présentée seulement en Décembre 2010 ;
  L’Assemblée Nationale n’a pas eu le temps raisonnable d’analyser le document présenté et surtout les annexes ;
  La question de lisibilité des lois des finances reste posée dans la mesure où les lois des finances sont seulement des budgets d’autorisations et ne financent pas des programmes définis ayant des indicateurs d’évaluation. Il y a une lisibilité insuffisante des documents budgétaires par manque de référence logique à des programmes au moins indicatifs à moyen terme qui pourraient être évalués ;
  Au Burundi, le contrôle interne du budget reste problématique et il est parfois difficile à parler de transparence et de redevabilité quand on vote un budget sans avoir évalué les budgets précédents ;
  Le système de production de l’information financière et budgétaire fragmenté, peu organisé et rudimentaire ;
  La non prise en compte par les administrations de l’enjeu de la production d’informations financières et budgétaires pour les besoins d’information du citoyen contribuable et du public en général ;
  Le dépôt hors délai ou même de non dépôt du Projet de Loi des Finances des lois de règlement ne favorisent pas la transparence du processus budgétaire.

En plus des retards pour les besoins de négociations avec les Bailleurs de fonds qui prennent beaucoup de temps, le ministère des finances explique ces retards de 2011 par le changement de la structure des ministères et l’ajout d’autres institutions pour lesquelles, il fallait prévoir des crédits budgétaires.

Le cadrage macroéconomique, bien qu’il soit bien fait en la forme, ne se base pas sur des données totalement fiables. Aussi, le Cadre macroéconomique ne fait pas référence à la Vision 2025, au PAP –au CSLP et au PIP. Il ne respecte pas les indicateurs de convergence de l’EAC et il ne tient pas compte du problème de l’endettement. Ce cadrage macroéconomique est peu réaliste en particulier en ce qui concerne les prévisions des dons. Le Burundi a certes atteint le point d’achèvement et les bailleurs de fonds ont réorienté le remboursement de la dette dans des programmes de lutte contre la pauvreté (fonds PPTE). Toutefois, on remarque que le budget 2011 n’a rien prévu pour réduire la dette intérieure surtout en faveur du secteur privé. Les ressources du Budget 2011 ont augmenté, de manière générale, plus que la croissance de l’économie (variation du PIB + 4,5% plus 9,5% d’inflation). Or les prévisions budgétaires sont toujours basées sur des valeurs de remplacement comme le PIB. Si on continue à ne pas considérer les valeurs économiques, on aboutira à de fausses prévisions.

La loi des finances 2011 a prévu deux nouvelles mesures fiscales à savoir :
  le forfait de l’impôt sur le transport rémunéré sur motos qui est de 7.500 bif par trimestre (art 27 de la loi des finances 2011) ;
  la TVA qui sera étendue aux produits pétroliers lors de leurs ventes (voir exposé des motifs).

Le Budget 2011 n’a pas réglé le problème de crédit TT qui reste une dette que l’Etat doit aux contribuables. Une évaluation des dettes exactes du crédit TT est nécessaire afin de permettre aux contribuables de revenir dans leurs droits. L’article 29 de la loi des finances 2011 prévoit que les exonération sont budgétisées et exécutées en dépenses. Ceci veut dire que les exonérations doivent suivre le même processus d’engagement et de liquidation des dépenses. Malheureusement, on remarque que l’OBR continue à utiliser des attestations d’exonération qui ne sont pas des documents qu’on utilise dans la comptabilisation des recettes et des dépenses. Ceci pose des difficultés au Gouvernement de connaître le montant exact des dépenses fiscales qu’il consent. Il y a aussi des problèmes de transparence qui se posent car les attestations d’exonération sont fraudées parfois et bénéficient à d’autres personnes.

L’analyse du budget 2011 montre que les services généraux sont plus privilégiés en 2011(+8.1%), aux dépens des services sociaux (-5%) et des services économiques (-3%). Toutefois au niveau nominal, les dépenses des services généraux ont augmenté de 11%, les services sociaux de seulement 3% et les services économiques ont augmenté de 20%. Par contre, les ressources PPTE ont fait une chute de 30% : ce qui explique la part faible de financement des services sociaux et économiques par rapport à 2010. Notons toutefois que les fonds PPTE (69 milliards) ont été consacrés à plus de 95% aux secteurs sociaux et économiques. Bien que les ressources PPTE aient diminué, le Gouvernement a centré son effort sur les dépenses de croissance qui prennent 53% des fonds PPTE (agriculture, énergie, environnement et travaux publics) ; le ministère de l’agriculture et de l’élevage reçoit déjà 33% des crédits. Les fonds PPTE ont aussi beaucoup bénéficié aux secteurs de la santé (29.9%) et de l’éducation (11%). L’élaboration du budget 2011 a certes été faite dans un contexte où le CSLP I était achevé, toutefois, le Gouvernement devrait garder le cap de lutte contre la pauvreté en insistant sur les recommandations du Rapport d’évaluation du CSLPI qui sont les suivantes :

1. Au niveau de l’axe stratégique : Gouvernance et sécurité

  Poursuivre les réformes de gestion des finances publiques ;
  Poursuivre les réformes dans le secteur de la Justice où les progrès réalisés sont jugés de très insuffisants.

2. Au niveau de la croissance durable et équitable

  La faiblesse de la production agricole est à corriger changeant la lente reconstitution de la recherche et de la vulgarisation agricole, y compris la production de semences et la distribution d’engrais ; et le déclin de la principale culture d’exportation (le café) ;
  En ce qui concerne les infrastructures, des routes un grave problème d’acheminement des importations et des exportations du pays en provenance et à destination de Dar-es-Salaam et de Mombasa est à corriger. Les coûts des transports internationaux représentent 23% de la valeur des exportations burundaises ;
  La production d’électricité est extrêmement faible et ne touche que 3% de la population ;
  Au niveau du secteur privé, le Burundi reste très mal noté dans les enquêtes sur le climat des affaires. Bien que plusieurs réformes (codes de commerce, des sociétés, d’investissement) ont été révisés et un cadre de concertation secteur public/secteur privé a été créé ;
  Un effort particulier doit être fait pour l’agriculture, l’élevage et le développement rural en général ;
  Il faut à la fois accélérer la reconstruction d’un système de recherche et de vulgarisation efficace ;
  moderniser la distribution des engrais et des autres intrants ;
  tirer mieux parti du potentiel hydrologique du pays, donc mieux utiliser l’aménagement des marais et toutes les formes de petite et moyenne irrigation ;
  réformer et diversifier les cultures d’exportation : café, thé et exportations non traditionnelles, par la mobilisation du secteur privé compétent et efficace ;
  diversifier l’économie, notamment le secteur minier (gisements de nickel abondants et prometteurs) et le potentiel touristique du pays qui n’est pas négligeable ;
  développer les infrastructures (grandes et petites) dans (i) les transports (domestiques et internationaux) (ii) l’énergie, et (iii) les TIC (raccordement au réseau de fibres optiques) ;
  développer le secteur privé et en faire une priorité des priorités pour mettre en œuvre les codes récemment révisés et les réformes entreprises, mais aussi pour faire fonctionner de façon efficace le cadre de concertation secteur public/secteur privé ;
  accélérer de programme de privatisation des entreprises publiques ;
  développer les PME, les micro-entreprises et la micro-finance. ;
  étendre les méthodes HIMO dans tous les domaines où elles sont possibles aura aussi un impact significatif sur l’emploi.

Le Gouvernement a consenti beaucoup d’efforts dans le financement des secteurs sociaux. Toutefois, ce domaine devrait être amélioré. Six catégories de mesures doivent être envisagées :

  développer les infrastructures et les équipements scolaires, accroître encore les taux de scolarisation primaire ;
  mettre l’accent sur la qualité (formation des maîtres, manuels scolaires, réduire les redoublements, accroître les taux d’achèvement) ;
  adapter l’offre de l’enseignement secondaire et du tertiaire à l’augmentation des effectifs formés par le primaire et aux besoins du marché ;
  poursuivre la réforme du système de santé par le biais notamment du redéploiement des ressources humaines et de motivation des professionnels de la santé, réformer son statut, améliorer les approvisionnements en médicaments (quantités et qualité), notamment en ce qui concerne les médicaments essentiels ;
  déployer un effort spécial en matière d’eau et d’assainissement en vue d’une amélioration sensible de la santé publique ;
  poursuivre les efforts entrepris pour mobiliser les ressources nécessaires à la lutte contre le SIDA. 0. Introduction Le Budget d’un pays détermine les grandes orientations des politiques publiques relatives notamment à la lutte contre la pauvreté et à la redistribution du revenu. Le Budget est un enjeu central de la démocratisation d’un pays. Il constitue un instrument majeur de contrôle des activités du Gouvernement par le Parlement. Le Budget reflète les promesses du Gouvernement et les attentes de la population. L’intérêt de l’analyse du budget 2011 est de pouvoir montrer :
  Les conjonctures économiques et les hypothèses de l’élaboration dudit budget ;
  Les choix et priorités du Gouvernement durant l’année 2011 ;
  Comment le Gouvernement, par le biais du budget, s’inscrit dans l’objectif de la lutte contre la pauvreté et poursuit les objectifs et les programmes prioritaires du CSLP et des OMD. La présente analyse va être structurée sur :
  Les hypothèses macroéconomiques du Budget ;
  L’analyse de l’environnement économique mondial et surtout régional ;
  La structure des Ressources internes et externes ainsi que des Ressources IPPTE ;
  L’analyse des dépenses pro-pauvres ainsi que les opérations de financement du déficit.

0.1. Le cadre et le contexte de l’étude

L’étude commanditée par l’OAG est menée au moment où le CSLP I vient d’être clôturé et d’être évalué en septembre 2010. L’élaboration du budget 2011 est donc un processus qui n’a pas de référence du CSLP - PAP et c’est pour cela qu’il est capital de suivre le contenu de la Loi des finances 2011 afin de vérifier si le Gouvernement a continué à privilégier les plus pauvres. Le Gouvernement du Burundi s’est engagé à poursuivre la politique de lutte contre la pauvreté et c’est dans cet esprit qu’il met en place le CSLP I et c’est aussi normalement les mêmes objectifs qui devraient avoir guidé le Gouvernement en élaborant le budget 2011.

0.2 Justification de l’étude En tant que citoyens organisés, les membres des organisations de la société civile comme l’OAG doivent participer au contrôle du processus de vote et de l’exécution du Budget de l’Etat. Cette participation est une manière d’amener les pouvoirs publics à honorer leurs engagements et responsabilités en faveur de la gouvernance et de fixer les priorités en matière de dépenses publiques. Il s’agit, ainsi, non seulement de rester vigilant mais de susciter l’implication des populations dans le contrôle de l’action publique.

Le contrôle de la Société civile permet de focaliser les ressources publiques sur les programmes prioritaires. Il garantit la prise en compte des agendas politiques et économiques (objectifs de lutte contre la pauvreté et de la Bonne gouvernance, distribution équitable des ressources entre les citoyens, régions, Collectivités, etc.), des décisions économiques et une gouvernance responsable. Il initie un processus de dialogue social et renforce la conscience des citoyens sur les problèmes de pauvreté. Le suivi budgétaire par une organisation de la société civile comme l’OAG permet aussi de :
  faire une analyse critique indépendante en faisant le suivi des dépenses ;
  faire la formation en analyse budgétaire et en plaidoyer ;
  construire une culture de transparence et de redevabilité ;
  faire le plaidoyer pour l’accès accru à la prise de décisions budgétaires et mobiliser les acteurs, groupes d’intérêt, et citoyens pour participer au travail budgétaire.

Le suivi et l’évaluation de la gestion des ressources publiques par les citoyens constituent une question de droits et de devoirs reconnus par les textes nationaux et internationaux mais aussi une question de responsabilité citoyenne.

L’intérêt des citoyens pour le Budget se justifie par le fait que les recettes qui financent les dépenses budgétaires proviennent du produit de leur labeur. Ces recettes proviennent des impôts et taxes sur les revenus des personnes physiques et morales, de l’impôt sur la propriété (terrain, immeuble, etc.), diverses taxes intérieures ou sur les droits d’entrée ou de sortie des produits. Dès lors, les citoyens ont le droit de savoir ce qui est fait de cet argent qu’ils ont payé à l’Etat. Et c’est ce qui justifie le vote de l’Assemblée Nationale qui, en tant que représentant de tous les citoyens, donne l’autorisation au Gouvernement pour percevoir tous ces impôts et taxes et de les dépenser en faveur de tous les citoyens. L’étude de l’OAG vient donc à point nommé.

0.3. Méthodologie

L’approche a été de d’utiliser d’abord la documentation relative audit Budget à savoir la lettre de cadrage, l’exposé des motifs, la Loi des finances 2011, les travaux préparatoires, les documents des OMD et les documents du CSLP et de son évaluation en 2010, les Lois des finances antérieurs. Par la suite, une approche de discussion avec les personnes impliquées dans la gestion du processus budgétaire a été exploitée.

Le plan d’analyse adopté s’est focalisé sur la présentation du processus d’élaboration et du vote du budget 2011 d’abord, la présentation et l’analyse des hypothèses macroéconomiques, l’analyse du budget des ressources, des dépenses et du financement du déficit. Dans un troisième temps, l’étude a fait une analyse du budget 2011 par rapport aux dépenses de lutte contre la pauvreté. Enfin, des conclusions et recommandations ont été formulées.

 

 

Copright © Observatoire de l'Action Gouvernementale (OAG)