Mémorandum

Gouvernement post transition : Quatre mois après

mardi 27 décembre 2005,par oag


Le processus électoral qui a abouti à l’élection du Président de la république et à la mise en place du Gouvernement peut être considéré comme une étape décisive pour le pays dans ses efforts de sortie de crise. En dépit de nombreux blocages apparus sur la route de la transition, le Burundi a surpris en parvenant à organiser des élections globalement acceptées par tous, comme régulières et transparentes. La fin de la transition était souhaitée par la grande majorité des Burundais, fatigués par les désordres et les incohérences qui ont caractérisé cette période aboutissant parfois à une sorte de « non-Etat » qui embrouillait toute vision de l’avenir.

La population, traumatisée par l’échec du processus démocratique de 1993, attendait avec inquiétude l’attitude des différents acteurs face au résultat des élections. Le CNDD-FDD, grand vainqueur des élections est parvenu à former un gouvernement globalement représentatif, conforme à l’esprit et non à la lettre de la Constitution. Un fait nouveau est que les institutions comportent un pourcentage élevé de femmes : 30,6 % pour le Sénat, 32,2% pour l’Assemblée Nationale et 34,78 % pour le Gouvernement.

Consécutivement aux discours de la campagne électorale, les hautes autorités du pays ont poursuivi un discours volontariste, parfois populiste, sur l’impérative nécessité de changement dans la manière de gouverner. La dénonciation des mauvaises pratiques qui ont caractérisé les régimes passés et de la corruption en constituent le leitmotiv.

Certes, quatre mois peuvent paraître insignifiants dans la vie d’une nation séculaire [1] , mais ils sont significatifs pour une population épuisée par la guerre, impatiente de voir les dividendes et les changements apportés par le nouveau régime. Cette période peut être aussi intéressante pour jauger des priorités et des méthodes du nouveau régime. L’exercice d’évaluation, loin de d’inscrire dans une logique de critique stérile ou précoce, vise à attirer l’attention des décideurs sur les erreurs ou les omissions, qui si elles se poursuivaient, pourraient se transformer durablement en mauvaises pratiques.

Par ailleurs, il est important de prendre en compte les nombreux défis parfois posés en termes d’urgence auxquels le Gouvernement doit faire face de façon efficace et urgente. Ces défis vont de l’instauration rapide de la paix, la lutte contre l’extrême pauvreté qui frappe plus de 70 % de la population burundaise, la corruption qui gangrène tous les secteurs de la vie nationale, la précarité des conditions de vie des fonctionnaires, la justice, l’impunité, la vérité sur le passé et la réconciliation. L’indigence qui frappe la majorité de la population et qui l’empêche d’avoir un accès minimal au droit à la santé constitue un défi urgent qui nécessite des réponses rapides et appropris. Egalement,

la décision de scolarisation gratuite de l’enseignement primaire [2] , a propulsé cette question complexe parmi les urgences au regard des efforts financiers et organisationnels à consentir.

Le défi de l’instauration de la paix ou l’option de la guerre totale

Dans son discours d’investiture le Président de la République avait lancé un appel au Palipehutu-Fnl en lui demandant « d’arrêter la guerre et d’accepter de commencer les négociations avec le Gouvernement pour que tout le pays retrouve la paix ». Face aux volte-face incessantes et à la versatilité de ce mouvement, le pouvoir a pris l’option de la guerre totale. Elle a été annoncée par le Président de la République qui déclarait que « les portes sont encore ouvertes pour tous ceux qui veulent rentrer au bercail. Cependant les mêmes portes seront définitivement fermées avec la fin du mois de décembre exactement dans vingt huit jours. La guerre doit cesser pour que l’année prochaine commence avec les travaux de développement et de reconstruction [3] ».

La volonté de neutralisation du Palipehutu-Fnl se matérialise par des opérations militaires fréquentes contre les positions de ce mouvement. C’est aussi dans ce cadre que les Forces de Défense Nationale et la Police nationale traquent les combattants du Palipehutu-Fnl ainsi que tous ceux qui sont pressentis comme collaborateurs ou sympathisants de ce mouvement. De nombreux abus sont commis dans le sillage de cette campagne anti-guérilla. Souvent c’est la police de la documentation nationale qui coordonne les recherches et opère des arrestations au mépris de règles et des procédures légales. Des sources dignes de foi indiquent que certains détenus auraient subi des tortures, la plupart d’entre eux sont maintenus en détention préventive pendant des délais excessifs. Plus grave, des informations concordantes font état d’exécutions sommaires et extrajudiciaires.

S’il est vrai que le Gouvernement a la plénitude de prendre n’importe quelle option, y compris celle de la guerre -totale- pour réduire la rébellion armée, il est nécessaire d’analyser l’option la moins coûteuse en termes d’efficacité, de coûts humain et financier. Alors que l’expérience burundaise semblait indiquer que la voie des négociations est la meilleure, la volonté et l’investissement du Gouvernement pour amener le Palipehutu-Fnl autour d’une table de négociation ne sont pas très visibles. A contrario, certains indicateurs montrent le bégaiement de l’histoire du pays avec la réédition de scissions réelles ou provoquées au sein du Palipehutu-Fnl qui ne font que retarder l’échéance d’un arrêt définitif de la guerre pour mettre fin aux souffrances de nombreux Burundais.

Les réformes politiques : annonces et méthodes

L’Observatoire de l’Action Gouvernementale se félicite de la volonté affichée du nouveau Gouvernement d’introduire des réformes dans plusieurs secteurs vitaux du pays notamment en ce qui concerne la bonne gouvernance politique et économique et la lutte contre les malversations économiques. Le Président de la République avait annoncé sa détermination en affirmant qu’en ce qui le concerne il « s’engageait à lutter de façon exemplaire contre ceux qui dilapident la richesse nationale. Ceux qui seront attrapés en train de percevoir des pots de vin, de piller les biens publics seront punis d’une manière exemplaire conformément à la loi ».

L’effectivité de cette volonté ne peut cependant se réaliser que par le biais d’une politique globale, élaborée de préférence de manière concertée, et coulée dans des politiques sectorielles. Celles-ci se font malheureusement toujours attendre . [4] A cet égard, le Gouvernement a déjà annoncé la mise en place d’une brigade anti-corruption, mais beaucoup s’interrogent sur l’efficacité de mesures qui pourraient être cloisonnées. La déclaration du ministre de la bonne gouvernance n’est pas rassurante à ce sujet lorsqu’il a déclaré que « toute personne coupable d’un acte de corruption quelconque devrait entrer discrètement en contact avec lui avant la fin de l’année, pour discuter des mécanismes permettant de recouvrer les biens pillés et les dommages causés, sinon ils sont menacés d’être attrapés par la brigade anti-corruption ». [5] Une telle démarche pose des questions sur son efficacité, son bien fondé et sa place dans le registre des mesures et principes à mettre en place.

Le respect de la loi : essais et erreurs

Le discours du Président de la République est sans équivoque en matière de respect de la loi : « Nous demandons à tous ceux qui seront à la direction des différentes institutions de l’Etat de bien respecter la loi, et de s’occuper beaucoup plus de ceux qui seront sous leur direction. »

La pratique a été relativement différente. Car au cours de ces quatre mois, certaines dispositions constitutionnelles n’ont pas été respectées, y compris par les plus hautes autorités. Ainsi le Président de la République est jusqu’à ce jour membre du Conseil Communal de sa commune natale dont il assure même la Présidence alors que l’article 100 est formel. Il dispose que « les fonctions du Président de la République sont incompatibles avec l’exercice de toute autre fonction publique élective, de tout emploi public et de toute activité professionnelle. » La ministre de la Justice a mis cela sur le compte de l’interprétation en avançant vouloir saisir les instances concernées. Ce qui est important, c’est que le Président a confirmé sa volonté de se confirmer scrupuleusement à la loi s’il s’avérait qu’il aurait agi autrement . [6]

Même si des efforts ont été faits pour former un gouvernement représentatif, sa formation s’écarte de la lettre de l’article 129 al.2. de la Constitution qui dispose que « les membres proviennent des différents partis politiques ayant réuni plus d’un 20ème des votes et qui le désirent. Ces partis ont droit à un pourcentage, arrondi au chiffre inférieur, du nombre total de ministres au moins égal à celui des sièges qu’ils occupent à l’Assemblée Nationale. » Juste après la formation du Gouvernement, les protestations des partis lésés se sont élevés pour dénoncer cette violation. En guise de réponse, les responsables du Cndd-Fdd, ont avancé leur volonté d’ouverture y compris en faveur des partis n’ayant pas droit de participer au Gouvernement. Quelle que soit la générosité de cette formule, elle n’altère en rien le fait que la composition de ce Gouvernement n’est pas conforme à la Constitution.

Alors que le discours fustigeant la corruption, développé par les nouvelles autorités, semble sans équivoque, le retard pris par les hautes autorités pour déclarer leurs biens comme l’impose la constitution est loin d’être rassurante. En effet, l’article 94 de la Constitution stipule que « lors de leur entrée en fonction et à la fin de celle-ci, le Président de la République et les Vice-Présidents de la République et les membres du Gouvernement sont tenus de faire sur leur honneur une déclaration écrite de leurs biens et patrimoine adressée à la Cour suprême ». Quatre mois après son entrée en fonction le Gouvernement ne s’est pas encore conformé à cette disposition importante en matière de promotion des meilleures pratiques.

D’autres violations de la loi ont été constatées et dénoncées dans le domaine des droits et libertés de la personne, en particulier l’irrégularité de certaines arrestations, opérées dans le cadre de la chasse aux membres supposés du Palipehutu-Fnl. En plus des irrégularités ayant marqué les arrestations, certaines polices ont refusé aux magistrats du Ministère public, le droit d’inspecter les maisons de détention. Le Procureur Général de la République a confirmé cet état de choses en affirmant que «  cette situation s’est déjà présentée aussi bien dans les maisons de détention de Bujumbura que dans celle de l’intérieur du pays. Le refus a été observé surtout en ce qui concerne les dossiers des Fnl  ». [7] Ce comportement viole les dispositions pertinentes du code de procédure pénale, en particulier les articles 72 et 74.

L’éducation et la santé

La mesure du Président de la République de supprimer les frais de scolarité à l’école primaire a été bien accueillie par la population burundaise. Elle va dans le sens des engagements pris par le Burundi [8] et constitue une réponse aux revendications de certaines organisations engagées en faveur de l’Education pour Tous (EPT). La mise en application de cette mesure annoncée de façon précipitée, au regard de ses conséquences, s’est heurtée à beaucoup de difficultés. L’inscription massive résultant de cette mesure a causé un excédent de 161 832 élèves et un déficit subséquent de 6054 salles de classe et de matériel. En dépit de la générosité de nombreux donateurs, ces écoliers n’ont pas encore effectivement pris le chemin de l’école. Parfois un instituteur se retrouve avec une classe de 100 écoliers auxquels, il est incapable d’assurer un encadrement de qualité. Selon les estimations du Ministère de l’Education nationale, le coût total des besoins tournerait autour de 7 millions de dollars. La non effectivité de cette mesure pourrait créer des effets contraires à ceux escomptés.

Ce qui va compliquer encore l’équation, c’est que la mesure va entraîner des effets boule de neige car ses conséquences vont se répercuter, au fil du temps, sur les classes suivantes. Ce qui rend nécessaire une planification rigoureuse accompagnée par une mobilisation rapide des ressources humaines et financières.

Dans le secteur de la santé, la situation ne s’est guère améliorée au cours des 100 jours. Les indigents convalescents ont continué à être détenus dans les différents hôpitaux, certains n’ont pu être libérés que grâce à la générosité de différents donateurs. Face à cette situation le Gouvernement n’a proposé aucune alternative, certains hauts responsables ont même continué à encourager la générosité des donateurs . [9]

Il est vrai que le secteur connaît d’énormes difficultés depuis de nombreuses années et qui se sont aggravés avec la crise. On y observe une insuffisance notoire de personnel soignant, en particulier les médecins, accentuée par la fuite de cerveaux que connaissent également d’autres secteurs de la vie nationale comme l’éducation. Celle-ci est due principalement à la faiblesse des salaires qui est à l’origine d’une grogne récurrente et grandissante. Cette situation qui prévaut dans le secteur de la santé n’est certes pas nouvelle, mais appelle des solutions rapides et novatrices pour améliorer l’accès à la santé qui est une condition nécessaire à toute relance économique.

La justice et la lutte contre l’impunité

La justice et l’impunité sont des sujets qui ont fait l’objet de nombreux débats politiques controversés. Les nouveaux leaders sont avares de déclarations sur le sujet. Même s’il parle de répression des crimes à venir, le discours d’investiture du Président de la République est muet sur le traitement des crimes du passé qui font le lit de l’impunité qui a « élu domicile au Burundi ». [10] Face aux propositions des Nations unies de mettre en place un double mécanisme de vérité et de justice à composition mixte, le Burundi devait donner sa réponse avec la fin du mois de septembre 2005. Faute de temps pour formuler des propositions approfondies, l’échéance a été reculée. Entre-temps, une délégation gouvernementale chargée de négocier avec l’organisation des Nations unies, la mise en place de la Commission de la vérité et de la réconciliation a été créée . [11] Depuis sa création, cette délégation travaille en vase clos comme une commission purement technique, alors qu’elle traite de questions devant faire l’objet de larges consultations.

Pourtant, dans son rapport, la mission d’évaluation concernant la création d’une commission d’enquête judiciaire internationale pour le Burundi avait relevé les limites de ce type d’approche qui ont marqué le processus d’adoption de la loi portant création de la Commission Vérité et Réconciliation. Selon elle « les consultations qui ont précédé l’adoption de la loi portant sur création de la Commission pour la Vérité et la réconciliation ont été pour le moins limitées. La mission tient à souligner que des consultations larges, globales et ouvertes à tous menées avec tous les secteurs, groupes, organisations de base, acteurs politiques et particuliers sont une condition préalable, à la respectabilité et à la crédibilité de toute commission vérité et réconciliation, sans quoi ses conclusions n’ont guère de chances d’être acceptables par l’ensemble de la société ». [12]

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, il est à craindre que la portée du travail de la délégation gouvernementale ne soit fort amoindrie par l’approche qu’elle a adoptée de travailler à huis clos, et qui semble obéir à des consignes gouvernementales. Une telle question devrait dépasser le cercle fermé de la délégation pour des consultations larges et pluralistes.

La lutte contre l’impunité implique aussi le renforcement de la justice. Sa réforme figure dans les grands chantiers inachevés de la transition. Une des questions les plus importantes est celle de l’indépendance de la magistrature. La loi qui vient d’être adoptée n’apporte malheureusement aucune avancée significative car le Conseil supérieur de la Magistrature reste globalement dominée par des personnes nommées par l’Exécutif. Il est toujours présidé par le Président de la République, avec le ministre de la justice comme vice-président. Dans ce secteur là, il aurait fallu marquer des avancées et montrer la volonté de changement du nouveau pouvoir de respecter le principe démocratique de séparation des pouvoirs.

En Conclusion

La fin de la transition, l’organisation des élections et la mise en place d’institutions post transition sont une étape importante, souhaitée par la grande majorité des Burundais. Ces derniers ont une grande soif de changements et d’amélioration de la qualité de leur vie. Les attentes par rapport aux nouveaux dirigeants sont énormes et beaucoup de Burundais sont pressés de voir des résultats. Les grands défis sont le retour de la sécurité , la pauvreté et la bonne gouvernance politique et économique. Quatre mois sont presque insignifiants pour se faire une opinion des performances du pouvoir issu des élections mais peuvent permettre de dégager quelques tendances. La volonté de changement est constamment proclamée dans les discours des plus hautes autorités du pays. Celles-ci affirment vouloir rétablir la moralité dans la gestion de la chose publique et l’autorité de l’Etat dans tous les secteurs de la vie nationale. Quelques initiatives positives ont été déjà prises. Des efforts ont été faits pour mettre en place des institutions représentatives mais parfois sans respecter le prescrit de la loi. Certaines mesures prises montrent que le respect scrupuleux de la loi ne semble pas être une préoccupation constante des nouvelles autorités. Egalement des mesures sont prises de façon hâtive et au coup par coup avec ce que cela peut impliquer comme risques d’erreurs.

En définitive, la concertation n’est pas souvent privilégiée dans le processus de prise de décision et les autorités semblent avoir une forte réticence quand il s’agit de rendre compte. Ces tendances, si elles n’étaient pas rectifiées à temps, pourraient renforcer les réflexes autoritaires, nuisibles au développement de la démocratie et de l’Etat de droit. L’exercice d’évaluation du Gouvernement, auquel beaucoup se sont livrés, constitue une opportunité pour les nouvelles autorités de faire le point, et le cas échéant redresser le tir.

Recommandations au Gouvernement :

· Travailler activement et rapidement à l’instauration de la paix, étant admis que le défi majeur est la paix, l’OAG encourage le Gouvernement à trouver la solution la plus rapide et la moins coûteuse pour mettre fin à la guerre avec le Palipehutu-Fnl, en privilégiant dans la mesure du possible une solution pacifique ;

· Construire les piliers de l’intégrité, en s’investissant méthodiquement dans la lutte contre la corruption et les malversations économiques à travers une politique cohérente et concertée ;

· Lutter contre l’impunité des crimes passés, l’impunité étant un facteur important de répétition de la violence au Burundi, le Gouvernement devrait s’investir pour mettre fin à la spirale de violence dans le pays. A cet égard, il faudrait finaliser les négociations avec l’organisation des Nations Unies afin de mettre en place le double mécanisme de justice et de vérité. La mise en place de ces mécanismes nécessite une large participation pour assurer leur appropriation par la population et leur crédibilité.

· Promouvoir le respect de la loi, corriger le plus rapidement possible les écarts constatés par rapport à la loi et adopter une approche rigoureuse permettant de se conformer à la loi et prendre des mesures contre tout contrevenant quel que soit son rang ;

· Prendre des initiatives novatrices de réconciliation nationale et de renforcement d’une citoyenneté égale et responsable, aller au-delà du discours et prendre des mesures permettant aux Burundais de se réconcilier et baliser pour éviter le retour de pratiques d’exclusion et de discrimination quelle qu’en soit la nature ;

· Renforcer le professionnalisme des forces de défense et de la police nationales : par la formation et en sanctionnant les personnes qui commettent des abus pour mettre en place progressivement de véritables institutions républiques

· Renforcer la planification dans le système éducatif, en associant tous les partenaires, car la gratuité de l’enseignement primaire va avoir des répercussions sur l’ensemble du système éducatif. Sans planification et mobilisation conséquentes des ressources, la mesure risque de provoquer des dysfonctionnements et une baisse considérable des niveaux d’enseignement.

Fait à Bujumbura le 27 décembre 2005

Pour l’Observatoire de l’Action Gouvernementale

Dr Christophe Sebudandi

Président


Notes de bas de page

[1] Propos un peu agacés tenus par le Président de la République lors d’un point de presse réalisé après sa visite en Belgique, le 11 décembre 2005.

[2] Décision annoncée par le Président de la République, le 26 août 2005, dans le discours d’investiture.

[3] Discours du Président de la République en commune de Nyabiraba, 2 décembre 2005, voir le Renouveau

[4] Au moment de la finalisation de ce document le Président de la République a présenté un programme quinquennal qui reste très général et qui devrait être coulé dans des politiques sectorielles.

[5] Conférence de presse du Ministre de la bonne Gouvernance, de l’Inspection générale de l’Etat et de l’administration, Bujumbura, 9 novembre 2005.

[6] Déclaration du Président de la République.

[7] Voir l’article signé par Yolande Nintunze, intitulé « Les magistrats sont-ils autorisés à visiter toutes les maisons de détention », in le Renouveau du 12 décembre 2005.

[8] Déjà, lors de la conférence de Jomtien (Thaïlande), en 1990, le Burundi s’était engagé à promouvoir la scolarisation universelle et l’Education pour Tous au cours de la décennie à partir de la décennie 1990. Ces objectifs ont été revus à Dakar en 2000.

[9] Juste avant la sortie de ce document, nous apprenons que le Gouvernement a réuni un montant pour faire libérer tous « les détenus des hôpitaux » mais on ignore si c’est une mesure ponctuelle ou permanente.

[10] Propos du Président de la République, discours d’investiture, 26 août 2005.

[11] Arrêté du 1er Vice-Président de la république portant nomination des membres de la délégation gouvernementale du 26 octobre 2005.

[12] Rapport S/2005/158 envoyé au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire Général, 11 mars 2005.

 

 

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